“民办”困境
机构养老被视为中国养老模式的支撑。截至目前,全国有各类养老服务机构3.9万个,总床位270万张,平均每千名老人拥有养老床位数16.9张,与发达国家50~70张的平均水平相去甚远,与发展中国家20~30张的平均水平也有不小差距。
而且,我国养老机构仍以公办为主,民办养老机构发展滞缓。在全国养老服务机构中,农村五保供养机构约占55%;在城市养老机构中,民政部门举办的社会福利机构、光荣院、精神病院等收养性福利机构占59%。
“老龄问题不单是老年人个人和老年人家庭的问题,而是一个综合性、系统性的社会问题。因此不可能单靠家庭或单靠政府来解决,应该动员全社会的力量”,穆光宗认为。
早在2000年,国务院办公厅就转发了民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见的通知》,2005年民政部又下发了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》,在规划、建设、税费减免、医疗、用地、用水、用电等方面提出了一系列优惠扶持政策,鼓励和支持企事业单位、民间组织、个人等社会力量投资兴办养老机构。但是目前,民办养老机构的发展仍然面临着许多困境。
最大的困难就是资金短缺。按现行制度设计,养老服务机构大多为民办非企业单位,执行《民间非营利组织会计制度》,其基本特征是不以营利为目的,资源提供者不取得经济回报,不享有该组织的所有权。由此不难看出,养老服务机构的公益性质是明确无误的。
“也正因如此,其社会融资受到限制”,苏国说。我国《物权法》规定,社会公益设施不得抵押。中国人民银行《贷款通则》对民办非企业单位作为贷款人的主体资格至今没有明确界定,各商业银行依照各自理解决定贷款条件。而依据养老机构的性质和目前经营状况,其社会融资的渠道就“被卡住了脖子”。
其次,国家规定的免征所得税、营业税和车船使用税,以及水、电、气、暖等鼓励性优惠政策长期难以得到落实,导致民办养老机构负担较重。对此,苏国分析道,社会化养老服务正处于发展初期,一些民办养老机构举办者存在认识上的误区,对政策缺乏全面了解,行业自律和监管也较为薄弱。一些民办养老机构在享受优惠政策的同时,还以追求经济回报和营利为目的,也导致一些地方养老机构本应享有的优惠政策在执行中得不到落实。
其三是用地。梁燕君在调研中发现,大部分民办养老机构租赁房屋经营,房屋租金一般达到机构经营收入的25%。由于近年来房屋租金大幅攀升,费用不断增加。
孙忠焕在提案中也建议,在城市规划、小区规划过程中,把养老机构与学校、幼儿园、医院同等看待,优先考虑用地问题,不断满足养老机构的建设用地。
“然而,在严控用地指标、严守耕地红线不突破的政策背景下,新建养老服务设施很难列入地方政府经济和社会发展的优先次序。在这一背景下,很难有企业愿意投资购置土地建设老年服务设施。”苏国说。
为降低成本,民办机构多以租用闲置的厂房等场所为主,设施陈旧、结构不合理。也因其租赁性质,一些民办机构短期行为明显,没有意愿改善设施和设备条件,专业化程度难以提高。
“与此同时,也有极个别的机构,以养老为名,行房地产之实,进一步对民办养老机构发展造成负面影响”,苏国说。
农村养老的艰难
农村老年人口占全国的75%,是中国老年人的主体。中国老龄科学研究中心调查显示,当前农村老龄化程度比城镇高1.24个百分点,预计这种状况将持续到2040年。可见,与城市相比,农村的养老压力更大。
与此同时,农村养老还面临着城市化、家庭结构小型化、计划生育和人口价值观念改变等带来的一系列挑战。“农村人口的大量外出导致赡养脱离,养儿难以防老,这是农村几千万留守空巢老人面临的普遍难题。从今后发展看,随着农村人口生育率的下降,农村老年人老难所养问题将更加突出”,穆光宗说。
中国老龄科学研究中心调查显示,全国城市地区有近一半的老人没有子女相伴,而农村“空巢”老人的比重也占到四成左右。如果考虑农村大量劳动力外出打工因素,农村“空巢”化更加严重。
在中国,农村千百年来实行以家庭为主的养老方式,自我劳动收入和子女等亲属供养是老年人主要的收入来源。调查数据表明,2006年时75%的农村老人仍靠从事农副业生产等自我劳动收入来维持生活。
2009年6月,我国开始在10%的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点,力争2020年前将覆盖全国。“老有所养”的新农保体制迈出了历史性的一步。但农村老年人仍然面临着经济供养、医疗健康、生活照料、精神抚慰等诸多共性难题。
根据全国老龄办的报告,我国目前完全失能或部分失能的老年人达2834万,其中绝大多数为农村老年人。农村老年人中近1/5需要不同程度的家庭护理,需要护理和照料的失能老人占9.9%。随着农村家庭结构日益小型化和空巢化,农村老年人口对社会化和专业化照料与护理服务的需求会越来越多。
全国政协委员、中国农业大学党委书记瞿振元在今春提案中指出,目前我国公有的农村老年福利机构通常只面向“五保”老人,并且一些机构建设因财政投入不足而严重滞后,设施简陋,功能单一,服务水平较低。而民办养老机构则主要集中在城市,高档化、舒适化和市场化的发展趋势偏离了农村老年人群的实际需要。
从目前来看,受农村养老服务机构发展落后、各种入住门槛限制和“养儿防老”传统观念等因素影响,农村老年人的入住率非常低,生活照料缺失问题普遍存在。尤其是农村孤寡、病残、空巢老人。
他建议在坚持和完善农村家庭养老、最大限度发挥家庭养老功能的同时,政府应加快建立“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充”的农村养老服务体系,依托家庭和社区的养老设施,发展适合农村的居家养老服务。
对此,孙忠焕也建议逐步建立健全城乡一体化的社会养老体系。对各级政府已经在乡镇村建立的养老机构,必须明确养老机构的法人地位,使其具有正常的组织功能。同时结合各地实际,鼓励农村集体组织、社会力量在农村利用弃置不用的农场房屋、仓库、厂房等改设养老机构,以较低的收费为农村老年人提供养老保障。
老人看重的幸福
忙碌一生,退休后离开工作岗位,曾经朝夕相处的儿女长大后有了自己的生活,甚至在外地或海外,成了空巢家庭。这是很多身处现代社会的中国老年人不得不面对的现实。
“‘出门一把锁,进门一盏灯’是许多空巢老人的生活写照”,穆光宗说,心理孤独和生活缺乏照顾是空巢老人普遍面临的问题。“老难所依”和“老难所安”是老年空巢化的两大长期挑战。“多年来,关于空巢老人猝死、自杀和他杀的事例频见报端,随着少子、高龄化时代的到来,此类问题今后可能更多”。
伴随着经济收入的日渐丰富和社会养老保障体系的不断完善,越来越多的老年人在经济上不再依靠儿女供养,相比之下情感需求日益凸显。
“当代老年人的精神文化需求是强烈的也是普遍的,显着影响老年人群的生活质量和生命质量,是解决好老有所养、老有所乐的深层次话题”,穆光宗说,解决精神养老问题需要将“精神赡养”和“精神自养”有机结合起来。
养老,不只有经济供养,还要有精神之养。十年前,央视春晚一首《常回家看看》的歌曲红遍大江南北、老幼咸宜,就是因为它唱出了经济快速发展、社会快速变动背景下,亿万中国父母和儿女的共同心声。在中国这个亲情浓厚的国家,来自子女的感情慰藉,是老人最为看重的东西。因此,受访专家指出,家庭成员所提供的精神赡养,是新型社会养老文化中需要更新的重要观念之一。
此外,社会化养老除了提供基本的生活照料、必要的医疗保障以外,也应重视社区阅览室、老年活动室、老年健身设施的建设,促使他们积极参与娱乐、健身等活动。目前,我国部分地区实行的“居家养老”,其所提供的服务多数还限于生活照料层面,鲜能给予老人精神慰藉,而且部分从业人员缺少培训,服务质量不高。
老年群体自身蕴藏的“精神自养”的积极力量也不可忽视。穆光宗说,“精神自养”是指老年人依凭主动进取的人生态度、通过积极有益的活动交往,实现精神的愉悦、满足和发展。这就要求老人要多交流、多活动、多学习,重建自身的价值追求和社会角色认同。
《了望》文章:日本的养老服务
养老院里老人的生活状况和精神风貌、基础设施便利程度和为老人进行各项服务的针对性,往往体现出一个地区或者国家对自己历史的态度
文/《了望》新闻周刊记者皇甫平丽
研究日本问题的北大国际关系学院副教授初晓波曾对他的学生说,到了一个陌生的地方,只要有机会,他总是希望去两个地方看看:幼儿园和养老院,因为这两个地方是观察一个地区或者国家发展程度的重要窗口。
在初晓波看来,孩子是初升的太阳,幼儿园里孩子的活力、老师的教育方式往往昭示着一个地区或国家的未来;而老人则是绚烂的夕阳,养老院里老人的生活状况和精神风貌、基础设施便利程度和为老人进行各项服务的针对性,往往体现出一个地区或者国家对自己历史的态度。
日本是一个典型的老龄化社会,因此老人问题受到政府的高度重视。早在1963年,日本政府就推出了倡导保障老年人整体生活利益的《老人福利法》。这部“老人宪章”迄今有过多次修订,其主要内容有:政府出资修建特别养老院,为痴呆、卧床不起等体弱老人提供服务;强调开拓高龄者对福利社会创造的参与机制,发挥老人丰富的经验和知识特长,为他们创造更多的就业机会;探索和逐渐确立一种适合于老人居家养老的方式和体制,强化对居家养老提供家庭服务人员的专业培训和组织建设,并在财政预算上实行优惠政策;组织“老人俱乐部”,吸引老人参与社会活动;强调社会福利的地方化和一元化,加强地方政府对老人福利的责任和职权。
1982年,日本政府又出台了全面推广老人保健设施的《老人保健法》。《老人保健法》规定70岁以上老人的医疗费由医疗保险的有关方共同负担,并且强调老人居家养老、居家护理。为此,由政府出资培训了大约10万名家庭护理员,负责看护生活不便的老人。政府还出资建立并普及托老所,为有需要的老人提供短期入住、护理和治疗服务,并开发了一批低价位的“三代同堂”式住宅等。
1989年,日本政府制定《高龄者保健福利推进十年战略》,即着名的“黄金计划”。该计划要求各地方政府积极建设与完善与老人相关的各种设施。以此为契机,各种老年公寓、老人活动室、老人医院更多地开始出现。
1994年黄金计划被重新修订,更名为“新黄金计划”,完善了以居家养老为中心的社区老年服务体系,扩大了家庭服务员队伍,新设为老年人提供休息及特别看护的短时服务设施、日间服务中心等,提供各种日间服务(包括饮食和体育锻炼)。
中央电视台2007年拍摄的《岩松看日本》节目里,主持人白岩松用“瞠目结舌”来形容对日本养老院的观感。片中介绍的日本养老院内便利设施的完善程度、护理人员的服务素质,甚至为老人解闷提供机器人娃娃等细节都给人们留下了深刻的印象。
日本的养老机构,不论是养老院,还是那些短期或者日间的养老机构,都非常注重对老人的心理养护和教育培训等。不像国内一些养老机构,仅停留在保证老人基本生活的程度上。
初晓波认为,从日本的经验来看,政府仅仅给国民提供年金和养老金是远远不够的。政府应该和社会力量一起构建一张严密的网络,为老人们提供尽可能多的养老选择。
他介绍说,日本为老人提供服务的机构大体分为两种:老人福祉设施和收费老人之家。前者主要是由政府出头,根据不同情况和老人不同的需要又具体细分为老人日服务中心、老人短期入院设施、养护老人之家、特别养护老人之家、轻费老人之家、老人福祉中心、老人看护支援中心,等等。而收费老人之家则是引入社会的资金和力量,经过都道府县一级政府批准后由民间企业来经营,按照不同功能和形式又分为看护型、住宅型和健康型3种。
为了保证养老院的良性运转和避免虐待老人现象的出现,政府决定在老人服务机构自我检查基础上,引入更为客观和公正的第三方评价体系,包括硬件上的建筑、设备、人员配置以及软件上服务的质量、老人的评价,等等。这些评价不是通过简单的检查、打分来达到警示督促的作用,而是在分析养老院现实的基础上由专业机构提出更好的改善方法。
初晓波说,目前日本全国范围内基本上都已经实施了这种评价制度,东京都率先提出了三年一审核的思路,使养老制度不断走向完善。
日本的养老机构由日本各级政府、政府资助下的民间组织、民间企业、财团法人或个人(保健护士等)开设,为社区老人提供无偿或按国家标准收费的服务。其中,值得注意的是,一些知名的日本大企业也办起了养老院。例如松下公司在2001年就开办了一所智能化的养老院。在这所4层楼的养老院里,摄像机的镜头覆盖了几乎每个角落,这十分有利于看护人员随时了解病人的情况。所有门上也都装有电子锁,只有口令正确才能进入。养老院里,每个老人都随身携带一个电子呼叫器,只要他们摁上面的按钮,就能呼叫看护中心的医护人员。该公司还研制出能陪伴老人的机器宠物。
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